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房地产税的八大争议:到底该不该征?怎么征?

发布时间:2019-04-10  来源:新中产财富指北  

朱振鑫,如是金融研究院首席研究员


杨芹芹,如是金融研究院高级研究员


不知是不是巧合,每年博鳌论坛的头条都少不了房地产的身影,去年是买房,今年是房地产税。吴晓求老师一句“找不到房地产税开征的理由”率先引爆话题,引来贾康老师的“隔空回应”。后来在我们“如是夜话”的活动现场,偶遇的两位老师还来了一次现场“激辩”,这可能是2014年国家提出房地产税以来正反双方最直接的一次交锋了。吴老师和贾老师恰好代表了过去几年间围绕房地产税形成的两种不同观点。贾康老师是支持派的代表,认为房地产税是国际通行,在中国也没有任何障碍。吴晓求老师则是反对派的代表,认为中国的房地产和国外不一样,开征房地产税缺乏法理基础。真理越辩越明,立法有争议不是坏事,今天我们就系统的梳理一下这其中的八个争议点,以厘清关于房地产税立法的逻辑。


争议1:房地产税能不能有效抑制房价?


正方:房地产税能增加持有成本,挤出空置供给,起到抑制房价的作用。投机性炒房是房价持续上涨的重要原因之一,而这和国内持有房产几乎没有成本有很大关系。全球有40多个国家都在房地产持有环节征收房地产税,而我们的房地产税却主要加在交易环节,持有环节不用交税。所以很多人买了房子就放在那里坐等升值,既不出售也不出租,导致市场上供给更加稀缺。如果推出房地产税,可以从实际需求和预期上抑制炒房,抑制房价。比如韩国2005年8月推出综合房地产税,征收后2个月首尔房价就达到了阶段性低点。国内上海重庆两地2011年房产税开征后,房地产市场也出现了一个小低潮,表现不及全国平均水平。


反方:长期来看房价还是取决于基本面,房地产税没有实质影响。长期来看,房价表现主要取决于供需关系。无论是国际还是国内试点先例都印证了这一点:从国际经验看,美国、日本这些出现房地产泡沫的国家都有房地产税,房地产税的征收未能有效抑制房价上涨。从国内经验看,上海和重庆自2011年开展房产税试点以来,房价不跌反涨,均几乎翻倍。房地产税并未从本质上改变市场供需关系,长期看来,关键还是看基本面,如果基本面没问题,有房地产税照样涨,如果基本面没吸引力,没有房地产税也照样跌。


争议2: 我国土地公有的制度下征收房地产税是否合理?


正方:土地公有制是房地产税的硬障碍。房地产税是“舶来品”,课税对象包括土地和房产,如美国地块上有房产,就对房屋和土地一并计税,如果地块上没有房产,则仅对土地征税,也就是说房地产税是与土地挂钩的,土地私有制是房地产税征收的前提。而且这样才能在法理上行得通,因为房地产税属于财产税,应该对财产所有人征收,只有当土地和房屋都属于私有,征收房地产税才是合理的。但在我国,土地和房产产权分离,土地属于国家或集体所有,房产属于私有,简单来说,土地都不是自己的,为什么还要征税?如果征收对象不包括土地,应该叫“房产税”而不是“房地产税”,那就不能以评估价为基数进行征收,因为已经包含了地价。


反方:土地私有并非房地产税征收的法理依据,土地是否私有与房地产税并没有关系。国际上已有对土地性质为租赁的房屋征收房地产税的先例,如英国土地一般为永久私人产权(Freehold),但也有和中国70年产权相似的租赁使用权(Leasehold),只不过期限更长,最高可达999年,承租者也必须缴纳房地产税(CouncilTax),与土地所有权无关。还有与内地一样实行土地国有制度和土地批租制度的香港,会对私人住房和政府提供的公屋在内的所有物业均征收差饷税,课税对象为附着在土地上的建筑物及境内土地。


另外,房产所有人虽然名义上没有土地所有权,却已经享有所有权人应有的占有、使用、收益、抵押、处置等多项权利,而且《物权法》已经规定住宅用地70年期满可以自动续期,就相当于承认了私人对土地的永久使用权,强化了房地产私人财产的属性,为房地产税作为财产税开征提供了合理的依据。所以,土地制度并不是房地产税征收的重要障碍,土地私有并不是房地产税征收的必要条件。


争议3:


交了土地出让金又交房地产税,是否存在重复征税问题?


正方:土地出让金已经相当于交了70年的土地税,不应该再征房地产税了。在现有的土地制度下,政府是土地所有者的代表,开发商通过“招拍挂”等流程取得土地使用权时已经缴纳了土地出让金,这部分成本被开发商在后续交易环节转嫁给了购房者,所以不可否认地价是当前高房价的主要推手。也就是说现有房价中其实已经包含了地价,而且地价在房价中占比较高,普遍超过50%,社科院研究显示全国平均占比高达68%。一次性缴纳过土地出让金,相当于租用国家土地70年,类似于持有税的概念,如果再按评估价在保有环节征收房地产税就会出现重复征税问题,进一步加重住房持有者负担。土地出让金被诟病已久,如果开征房地产税,需要先取消土地出让金,或者二者取其一。


反方:土地出让金和房地产税有着不同的内涵。虽然土地出让金和房地产税都属于地方财政的范畴,但两者性质不同、政府扮演的角色不同。土地出让金可看作国家作为土地所有者让渡土地使用权而获得的收入,也就是说缴纳土地出让金,相当于租用国家土地,具有地租的性质。在这个过程中,政府作为土地所有者的代表,行使所有者权利,收取租金,相当于“包租婆”的角色。如果征收房地产税,政府则是作为社会经济的管理者,行使公共管理权力,征收具有无偿性和强制性。土地出让金是租金,是平等交易关系,而房地产税是税,需要无偿义务缴纳,租和税并不排斥,可以同时出现,不存在重复征税。


争议4:


房地产税能否成为地方政府的又一个“钱袋子”?


正方:房地产税可以成为地方财政收入的重要甚至主要来源,缓解地方政府的财政压力和债务风险。营改增、减税和土地出让金下滑的大背景下,地方政府的收支压力越来越大。房地产税属于地方税,收入直接归地方政府所有,给地方政府增收成为支持房地产税的一个重要理由。从国际来看,基数庞大、税基稳定的房地产税的确是一个重要的政府收入来源。36个经合组织成员国中有33个开征房地产税,包括美英法德日等发达国家。房地产税贡献了绝大部分的地方政府收入,如澳大利亚房地产税在地方财政收入中占比高达100%,英国为99%,美国也有70%左右。


反方:房地产税不会成为地方政府的主体税种。从上海和重庆试点情况来看,虽然2011年开征后房产税收入在地方政府税收占比稳步上升,上海房产税收入均增加了2倍,占比提高了1个百分点,重庆房产税收入也增加了2倍,占比提高了2个百分点。但由于税源有限,房产税收入在地方政府税收总体占比并不高,2018年上海和重庆分别为3%和4%,对地方财政贡献有限,很难取代土地出让金在地方财政中的地位,尤其是税源有限的欠发达地区。而且可以预想,房地产税出台后或多或少会对房地产市场产生一定的抑制作用,进而减少土地出让金收入,所以地方政府的征收积极性也不会太高。


争议5:


房价上涨带来的溢价未变现部分是否应该征收房地产税?


正方:在持有期间对溢价部分征收房地产税是不合理的。虽然房价上涨会产生溢价,但不动产的溢价只有交易后才能变现,对收益部分征税是合理的。2013年国五条之后就开始严格对溢价部分征收个人所得税,除了满五唯一免征外,其他都需要按照差价的20%或者总价的1%缴纳,各地标准不太一样,北京执行的最为严格,成为最重的一块税负。但如果房屋只是用于居住,不仅没有增值,反而会出现折旧,房屋持有者收入并没有相应的提高,是不合理的。


反方:通过立法调节不动产溢价未变现部分,有利于社会和谐。得益于城镇化红利,不动产是不断升值的,在城市发展前期进入的居民以较低价格买入房产后,不需要就地价上涨付出额外的成本,就可以享受城市资源,而后进入城市的居民,和先进入的居民所享受的城市资源是一样的,却需要付出高昂的成本,对于后进入城市的居民来讲是不公平的。


虽然房屋所有者没有土地最终所有权,但不动产的溢价升值也包括了地价的溢价升值部分,房屋所有者代替国家享受到了土地溢价的收益。即使这部分暂时没有变现,但未来也会有变现的潜力,需要通过立法做出必要的调节,这样有利于社会和谐和社会进步,是值得肯定的。而且从国外经验来看,大多都是以房屋的评估值作为税基征收房地产税的,这就意味着国外会对房地产持有过程中未变现的增值部分征税。从这个角度来看,征收房地产税是合理的。


争议6:


小产权房是否应该征收房地产税吗?


正方:征收惩罚性税费抑制小产权房投机。小产权房是中国城镇住房体系下的一种畸形产物,历来就有,违反了《土地管理法》和《城乡规划法》,买卖就属于违法行为,虽然有关部门严令禁止,但小产权房凭借其价格优势(通常售价为同等条件商品房售价的30%-50%),屡禁不止。根据我们之前的测算,产权房在存量住房中占比高达24%,是个很棘手的问题。小产权房本就有价格优势,如果再不征收房地产税,那小产权房就更有吸引力,会助长小产权房的违法违规行为。通过对小产权房征收高额的房地产税可拉平小产权房与正常商品房之间的价差,提高投机成本,倒逼解决历史遗留的小产权房问题。


反方:小产权房本就无产权没有征税基础。这里反对的逻辑和土地公有制相似,正常商品房虽然土地公有,但起码还有房产所有权,小产权房是连房产所有权都没有。一直以来,小产权房一直游离于法律之外,产权归属并不被认可,没有正规产权证,正在推进的不动产登记联网,也并未对小产权房进行登记,房地产税征收的前提是明确产权归属,所以小产权房缺乏征税基础,而且没有联网登记,征收难度也很大,之前上海和重庆的房地产税试点也是仅限于商品房。


争议7:


首套房是否应该免征房地产税?


正方:首套房是为了基本居住需求应该全额免征。房地产税并非对所有房屋都征收,许多国家都有免于征收或者减免征收的规定,如美国就对第一套房免征房地产税,上海也是对本地居民首套房免征。目前房地产税的阻力较大,后续的征收力度也不会太大,应首先保障居民基本居住需求。如果是按人均免征面积来计算的话,假设人均60平的免征面积,对于三口之家,只有一套140平的住房本来可以不交税,但如果其中一位家庭成员发生意外身故,按理这个家庭就要开始缴纳房地产税,但此时税务人员上门征收就会显得有些不太人道。


反方:对家庭首套免征的话可能会出现“离婚潮”,影响社会稳定。房地产税征收确实应该有对应的税收优惠政策,户均和人均免征相结合,否则会弄巧成拙。


如果是按户均一套住房免征的话,可能会引发“离婚潮”来规避房地产税,之前家庭限购一套房,出现过不少家庭假离婚买二套房的先例,影响社会稳定,这样的教训值得借鉴,不能让人有空子可钻,导致房地产税流于形式。


争议8:


能否以空置税代替房地产税?


正方:既然主要是为了挤出空置供给,那直接征空置税会更精准、更有针对性。我国住房空置问题较为严重,空置率超过10%,高于国际平均水平。主要是因为保有环节税制的缺失,使得房地产的持有成本近乎为零,所以当房地产市场行情不佳时,便出现了大量房子“停牌”退出交易的情况。征收空置税会更有针对性,通过提高持有成本,降低空置率,从而起到优化资源配置的作用。


反方:空置税征收难度大,不可代替房地产税。空置税的适用标准的制定和征收难度更大,主要是空置的标准很难界定,之前国家电网将一年一户用电量不超过20度的住房视为“空置”,但这样可操作空间比较大,很容易规避而导致形同虚设。而且也会存在很多结构性问题,如在北京租房,但老家的房子空置,征收空置税肯定不合理。反观房地产税,在不动产登记信息平台全国联网后,房产信息相对透明,税基更加明确,所以空置税很难代替房地产税。


总结:不难看出,由于房地产税关系到千家万户的切身利益,而且涉及面广,地区差异大,很难“一刀切”,所以房地产税可能是有史以来最复杂的立法之一。根据我们了解到的情况,房地产税的草案应该已经有了,目前还处于内部征求意见和修改完善的过程中,这才是立法七步走中的第一步,距离正式立法还有一定距离。房地产税的立法就是一个不断凝聚共识、求取最大公约数的过程,这个过程中,每一个争议的声音都值得被关注。


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